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FDA不会故意拒批新药
产业资讯 研发客 2024.06.11 180

胡育志博士曾是FDA的律师,同时也是FDA医疗器械部门的资深审评官员,从科学专业、监管经验及法律认知的三重角度上为FDA提供建议和支持。在FDA将近10年的工作中,除了审批过数百个产品外,他还助力FDA多个政策制定以及与业界解决纠纷的案例。

“当企业不满FDA的评审决策时,可以通过诉讼来维护自身权益,这是对FDA权力的一种制衡。虽然FDA拒绝你时可能有上千种理由,但FDA并不会故意刁难或拒批新药;一些国内企业面对FDA的拒绝会持有一种不可知论或阴谋论,这是不可取的。”胡育志说。

作为代表FDA的律师,胡育志首先需要深入研究和理解FDA所管辖的法律法规,因此他精通《美国联邦食品、药品和化妆品法案》及其修正案,以及与食品、药品、医疗器械等相关的法律条文。其次,当FDA面临复杂的监管问题时,他会提供专业的法律建议,帮助FDA做出正确的决策。

参与FDA与厂商的法律诉讼和争议解决,是胡育志时常要面对的情景。当FDA的决策或行为受到行业质疑时,他会积极为FDA进行辩护。他需要熟悉法律诉讼程序,掌握辩论技巧,以确保FDA的权益得到充分保护。

较早接受西方文化教育的胡育志深谙美国政治体系。

与产业寻求共识化解分歧

谈到代表FDA参与法律诉讼和争议解决,胡育志说,FDA与制药行业虽在监管与被监管的层面,在利益上存在差异,但本质上都是为了人类健康事业并肩作战同一个战壕里的战友。在美国业界普遍高薪的情况下,FDA大部分官员都是为了高尚的理由才愿意长期任职于联邦政府。因此,诉讼和争议并非FDA与企业之间应有的正常关系。在争议中寻求共识、化解分歧,才是双方应持的正确态度。

在极端情况下,企业挑战FDA的决策并不罕见。为了应对此类情况,FDA特别设立了专门的通道,并制定了相应指南。“毕竟,一些企业历经多年的大3期临床试验,投入了大量的人力物力,如果FDA拒绝批准,对任何企业而言都是难以承受的打击。在美国,很多企业会选择通过诉讼来质疑FDA的审批决定。”他说。

FDA内部新药的批准权力往往集中在室主任手中。当企业不满室主任的决策时,他们通常会选择将此事上报至更高层级。此时,高层主任会要求下属及下属的下属详细阐述不批准的理由,并可能召开专家会议,以解决企业的疑虑。

然而,胡育志笑言,在他处理的众多案例中,企业成功挑战FDA科学性的情况极为罕见。这是因为,FDA的审评员往往能调动多种多样的证据和理由来坚定支持自己的决策。正如常言所说,“如果FDA拒绝批准你,它能找出上千个理由。其实,若对FDA的决策体系和诉求有深入了解的话,批准不通过的原因往往都是可以找到的。FDA的决策并不是一个黑箱,没那么神秘。”胡育志说。

FDA并不会故意刁难或拒绝批准新药;有时,一些国内企业面对FDA的决策会持有一种不可知论或阴谋论,这是不可取的。胡育志如是强调。

不过,胡育志并不反对企业积极提出上诉。因为上诉过程为企业提供了申辩的机会,并可能获得宝贵的建议,有助于企业进一步完善管线和产品开发策略。同时,诉讼过程实际上也是FDA自我审视和提升决策严谨性的机会,这种反思机制有助于FDA不断完善其监管体系。

为了避免走到上诉这一步,他建议企业在早期研发阶段就与FDA进行充分交流。在每个环节中,企业需要严格按照FDA的指引进行操作,确保研发工作的合规性。这样一来,企业就能大大降低被拒绝批准的风险。

“诉讼并非解决争议的唯一途径。FDA鼓励企业通过协商和合作来解决问题,以促进FDA与企业之间的理解和信任,共同推动行业的创新。” 胡育志说。

FDA是深层政治体制的体现

介绍完自己的曾在美国FDA作为辩护律师的主要工作,他重新回溯了FDA这一百年监管机构设立的背景和使命。他说到,FDA在审批新药的过程中,既拥有权力,也承担着责任。其权力体现在审批新药时手握生杀大权,责任则在于确保批准上市的药物安全有效,以及被美国其他政治或非政治团体多方监督。

这均源自美国的政治体制,胡育志进一步分析道。

作为一个三权分立国家,美国的政治体系旨在确保各权的决策和行为受到有效的制约与平衡。“这一体制的核心在于将行政、立法和司法三大权力分别赋予不同的机构,使它们相互独立又相互制衡。”而FDA和这三大权力都有关系。简单来说,与其他的联邦机构类似,FDA是一个国会赋权、白宫执行,并受最高法院监督的这样一个政治机构。

作为一个相对独立的监管机构,FDA强大的行政监管权力来源于国会通过的法律法规,因此这些行政权也常被立法权和司法权监督和制衡。FDA的巨大权力,只有建立在严谨科学的基础之上才能满足立法权的要求。这些权力的行使,由一批专业的、经过严格选拔的药品和器械审评人员负责。他们根据最新的临床数据,制定与药品、医疗器械、化妆品等相关的法律、条款、制度和指南。

另一方面,FDA并不是一个纯粹的科学机构。胡育志指出,FDA的行政决策过程需严格遵循国会设立的法律框架,也要遵循法院对立法权的解释和对行政权的监督。因此,FDA同时也是一个政治机构。

比方说,行政法上的一个核心准则Chevron Deference在解决涉及行政机关解释法律的问题时起到了关键作用,这个原则来自于1984年最高法院的一个经典判例——Chevron U.S.A., Inc. v. Natural Resources Defense Council, Inc。

Chevron Deference原则反映了法院对行政机关在其专业领域内的专业判断的尊重,也是FDA强大自我解读权的由来。Chevron Deference既保证了FDA的灵活性和专业性,又为法院提供了清晰的裁决框架。

然而,在严格的法律框架下,FDA却能将其科学性与法律性完美结合,“这是FDA的一大特点。”胡育志说。

在FDA,每一项决策不光要经过深入的科学研究以确保其科学性,还必须满足联邦行政法,通过严格的审查程序及公开透明的讨论才能确保决策的正当性(due process)。其科学性和正当性的结合,体现在与制药行业研发人员深入沟通与博弈后所形成的FDA技术指南(FDA Guidance)之中。这些指南为药物的研发提供了明确的方向,有助于减少研发过程中的不确定性。

医疗器械审评催生RWE

除了作为辩护律师,胡育志最开始加入FDA时,曾便投身于医疗器械部门。他用“狂野的西部”来形容器械审评的感受,因为器械种类繁多,大小不一,不像药品那样具有很强的借鉴性。药品审评部门间协作紧密,每位专家都能在自己的领域达到深厚的学术造诣。而器械产品的审评则更为复杂,每个产品的标准各异,因此灵活性更大。

历史上,器械的监管相对药品监管来说起步较晚,直到70年代,《美国联邦食品、药品和化妆品法案》才扩展至器械监管,并划分为一类、二类、三类器械。无论是药品还是器械,FDA均根据预期用途(intended use)监管。胡育志引用了一个经典案例:“即使厂家宣称一瓶水可以治疗癌症,FDA也会要求严格的临床试验来证明其疗效。

相对而言,器械监管相较于药品监管确实较为宽松,但这种不同有其必要性。胡育志说,药品无论是口服还是注射,都较容易实施双盲对照试验,但很多器械很难进行双盲随机对照试验(RCT)。因此,FDA往往需要采取其他方式来加强器械有效性的证据收集,如真实世界研究等。

胡育志(左二)在博鳌国际药械真实世界研究大会上与国内外知名学者

“所以,我们并不能简单地认为器械审评宽松。它是根据医学实践,从多个维度来确保器械产品的有效性、安全性和病人的可获得性。”胡育志说。

胡育志在FDA还有一项重要的工作,就是领导制定了第一个FDA的真实世界研究指南。据他介绍,美国《21世纪法案》中的真实世界研究、真实世界数据和真实世界证据最早在医疗器械中开展,主要是由医疗器械的特性和多种方式收集临床数据的巨大需求所决定的。真实世界研究能在更广泛的患者群体中进行,收集到的数据更加接近真实世界的医疗实践。这种研究方法可以弥补传统临床试验的不足,为医疗器械的评估和监管提供更加全面和准确的信息。

胡育志说,在很多情况下,真实世界研究并不能完全替代传统临床试验,而是作为其补充和辅助手段。当然,这一切都取决于监管机构对临床数据的信心。他进一步指出,真实世界数据往往可以由标签外的使用场景中取得。

对此,只要厂家没有故意利用标签外适应症进行促销,医生出于自身医疗行为的考虑使用药品或器械,FDA将不会进行干预。这种“凯撒归凯撒,上帝归上帝”的原则,正是FDA独立性的体现,再次突显了美国三权分立体系下FDA的权责界限和独立性。“这些特性确保了FDA听命于法律,受法律的限制,并依法行使其权力。”

All Others Must Show Data!

胡育志自幼天资聪颖,在复旦大学药学院深造毕业后赴美,在哥伦比亚大学公共卫生学院获得流行病学公共卫生硕士,2013年在乔治敦大学法律中心(Georgetown University Law Center)获得法学博士学位。

一个偶然机会,由于他出众的学历背景和早年留美读书期间对美国文化的沉淀,他被朋友引荐加入FDA。来到FDA,胡育志始终没有停止过学习和进步。事实上,这种对语言、文化、理念、技术上的挑战对于一名华人来说其艰难程度难以想象。不过,平日里,他是一个阳光的大男孩,喜欢撸猫和运动。他性格谦逊,待人十分有礼。

多年的FDA工作经历给胡育志留下最深刻的印象,却是美国决策体系中以临床数据作为决策依据的核心地位。他清晰记得,2014年第一次入职时,他走进办公室所在的大楼时就看到墙上醒目地贴着这么一句话,“我们只相信上帝,其他一切非数据证明不可(In God We Trust, All Others Must Show Data)”。因此,他建议中国公司在与FDA交流时,必须掌握取得高标准、充足、符合科学的临床数据和证据的能力。

离开FDA以后,2024年初胡育志回国加入专注于小核酸药物研发的海昶生物担任策略官,他希望自己的FDA经验能帮助国内企业,尤其是在当下中美紧张的关系之时,他更希望能推动中美医药之间的友好合作与交流。

除了遵循法律流程和科学技术要求,胡育志强调,了解FDA审评人员及高层的个性和工作方式,与他们保持既亲近又适度的关系,对于公司申报工作的顺利进行至关重要。

同时,为了更好地融入国际市场,中国公司还需深入了解西方人的游戏规则和底线,深刻理解他们的文化和习惯。只有这样,才能在国际舞台上实现合作共赢。