2022年6月7日，国家卫生健康委官网正式发布《关于规范公立医院分院区管理的通知》（国卫医发〔2022〕7号，以下简称《通知》），规范引导「实力强」的公立医院发展分院区。该通知是于2022年2月24日印发的。

很长一段时期内，国家对公立医院的数量与规模，一直呈严格控制态势。

「此前，由于国家对一院多区缺乏指导性意见，在限制公立医院发展规模的语境下，许多医院建分院时有不少顾虑。」河南省儿童医院院长周崇臣告诉健康界。

在这种情况下，无序发展的一院多区存在不少乱象。

「有些医院异地设分院就只是给一个名字、挂一个牌子，人财物不统一，医疗业务不协同，同质化根本无从谈起。」复旦大学公共卫生学院党委书记、复旦大学医院管理研究所副所长罗力教授告诉健康界，这不仅无法满足医疗卫生资源合理配置的医改初衷，还有可能损害主体医院的品牌和声誉。

改变发生在新冠疫情暴发之后。

「疫情期间，武汉同济、武汉协和等多院区医院征用单独院区，转换成患者收治定点医院，对疫情防控发挥了独特的作用。这可能是下一步综合医院发展的方向。」时任国家卫生健康委医政医管局监察专员焦雅辉在2020年5月接受媒体采访时的一段话，被业界视为国家首次公开支持一院多区建设的信号。

2021年6月，《国务院办公厅关于推动公立医院高质量发展的意见》明确提出，支持部分实力强的公立医院在控制单体规模的基础上，适度建设发展多院区，发生重大疫情时迅速转换功能。

2022年1月29日，国家卫生健康委印发《医疗机构设置规划指导原则（2021-2025年）》（下文简称《指导原则》），首次提出「规范公立医院分院区设置」，首次明确分院区的定义、条件、规模、标准等，一院多区规范管理自此开始。

什么样的医院能够发展分院区？罗力指出，《指导原则》给出了明确答案：一定是先做强再做大——实力足够「强」的医院，才有做「大」的资格。

而此次《通知》的公布，更是填补了分院区在运营与管理方面的空白。在《指导原则》基础上，《通知》进一步细化和可操作化，从规范设置审批、执业登记、命名管理、评审评价和审核校验、执业行为、临床技术管理、医疗质量管理等方面规范分院区执业管理，对分院区的发展路径给出了更为明确的方向，并提出三个「首次」：

一、首次明确了公立医院分院区「单独副本登记管理」要求；

二、首次明确了公立医院分院区与主院区在临床技术应用领域实行「同步」管理；

三、首次明确了公立医院分院区与主院区「医疗质量同质化」管理要求，以保障患者在不同院区间就诊能够获得相对一致的诊疗服务。

图：中国卫生

《通知》在规范设置审批一节中强调：「严禁未批先办、先建，坚决杜绝无序扩张。」

在与《通知》一同挂网的官方解读中指出：规范发展分院区，并不意味着公立医院的规模将持续扩大，而是遴选「实力强」的公立医院适度发展分院区，同时避免一些尚未达到要求的公立医院盲目发展分院区。

《通知》提出分院区建设审批的提级管理，规定县级医疗机构的设置要上报市级卫生健康行政部门审批，市级医疗卫生机构的建立要在省级卫生健康部门宏观调控下审批，省级的规划要报省人民政府批准。

「这种管理的提级，实际上也是对医院扩张冲动的抑制，并且增加了管理的规范性。」国家卫生健康委医政医管局医疗机构处相关负责人在接受中国卫生杂志专访时表示。

在严控规模与发展分院区之间，到底如何平衡？分院区功能如何定位？又该如何进行运营与管理？健康界第一时间采访多位大三甲医院院长和权威专家，对文件进行解读。

矛盾：是院区而不是分院

2019年6月，十部委联合发布的《关于印发促进社会办医持续健康规范发展意见的通知》提出：严格控制公立医院数量和规模，为社会办医留足发展空间。

这之后的一段时间内，卫健部门一直在严控公立医院规模。

例如，青岛大学附属医院（下称青大附院）近年来实行一院五区「五位一体」发展，五个院区统一领导，但其中于2020年11月投入使用的平度院区，并不被承认是分院区。

「青岛市政府要发展平度区域，于是将平度院区交给我们管理，但基于卫生领域现行相关政策，平度院区没有被批准成为分院区。」青岛大学医疗集团总院长董蒨对健康界提到，最终平度院区被划分为青岛市市属医院，由山东省省属医院青大附院托管。

「虽然是托管，但实际上就是我们全权管理。」董蒨说。这也导致平度院区只能走向「总院借钱运营」的曲线运行方式，而不是完全统一财务管理。

后来董蒨多次申请将平度院区转变成为青大附院分院，始终被拒绝。

《通知》的发布似乎打开了一个口子，未来众多像「平度院区」的存在，能否获得承认分院区身份的机会？

转变：「强者」才能建分院

规范发展分院区，并不意味着公立医院的规模将持续扩大，而是遴选「实力强」的公立医院适度发展分院区，同时避免一些尚未达到要求的公立医院盲目发展分院区。

国家卫生健康委卫生发展研究中心主任付强指出，「扩容」并不意味着公立医院「扩张」，《通知》强调，公立医院发展分院区要符合区域医疗规划，达到相应的标准，做好医疗资源储备，避免摊薄医疗资源和虹吸效应。

「国家鼓励分院区发展的目的，是为了优质医疗资源扩容，并不是鼓励无序扩张。」华中科技大学同济医学院附属协和医院（下称武汉协和医院）金银湖院区副院长郭科告诉健康界。

国家卫生健康委医政医管局医疗机构处相关负责人在接受专访时表示：「此前关于分院区建设，存在着『是否为资源集中垄断』的争论。确实，早先有部分公立医院建设分院区是出于医院做大、扩张的冲动，但更多的是城市规划发展产生的医疗资源扩容的需求，公立医院是配合城市发展的需求建设相应的分院区。」

《指导原则》和《通知》就这一潜在问题进行了有效规制。两份文件首次明确了分院区的概念，并提出分院区必须由实力强的公立医院来建，必须将单体规模控制在一定范围内，必须在区域卫生规划范围内适度建设，鼓励实现重大疫情和紧急情况时的迅速功能转换。

「在这些条件的限制之下，绝大多数公立医院是不符合举办分院区标准的。即使符合举办条件，也涉及医院自身是否愿意、有没有能力支撑等一系列问题，只有『天时地利人和』都满足，才能真正开始分院区建设。」上述负责人表示。

分院区的建设与发展的门槛多高？《指导原则》给出了明确答案：即床位使用率持续超过90%高位运行、平均住院日处于全国同类别医院前10%、CMI值排名为所在省份同类别医院前10%，现有院区绩效考核成绩连续三年A+以上，且近三年未发生重大医疗安全事件和严重行风问题。

此外，医联体、医院托管、对口支援等合作模式的成员单位，不能称之为「分院区」。《通知》明确提出，除符合条件的分院区和国家层面推动的区域医疗中心建设项目单位外，其他合作模式的成员单位不得以「某某医院+识别名+院区/分院/医院」形式命名。

官方解读中强调：「（分院区命名）不能引发歧义或者误导患者」。

新政策还限制了分院区的数量和范围：到2025年末，符合条件的公立医院举办分院区数量不得超过3个；除了国家区域医疗中心特定项目以外，不允许跨省建设分院区。

「一家医院在本省内举办的3个分院区，远不足以垄断区域内的医疗资源。而如果像以往不加限制，公立医院在全国开办自己的分院区，才应当引起担忧。」国家卫生健康委医政医管局医疗机构处相关负责人在接受专访时表示。

解决方案：平急结合、功能转换、科学布局

新冠疫情，是转变发生的最直接刺激。

疫情初期，武汉协和医院西院区、武汉同济医院中法新城院区、光谷院区等分院区，在短时间内转换为重症患者收治院区，为提高救治率、降低病亡率发挥重要作用。

「以金银湖院区为例，我们在建设过程中就进行了专业改造，设有正负压转换的手术间、ICU病房，三区两通道设置等。」武汉协和医院副院长郭科告诉健康界，只要发生重大疫情或突发公共卫生事件时，该分院区可迅速转换为救治基地。

「多院区的设置在抗疫期间凸显了作用。」董蒨提到，青大附院近1万名员工，一旦有分院区突发公卫事件，「我马上就能把人调度过去支援」。

平急结合、功能转换，是多院区建设的核心功能之一。《通知》提到，在分院区要强化「三区两通道」设置，预留可拓展空间，加强呼吸、重症、感染性疾病等科室建设与能力提升，强化标准化发热门诊、独立设置感染性疾病病区建设，在应对重大疫情等突发公共卫生事件时，可迅速进行功能转换。

实现优质医疗资源扩容并均衡布局，是公立医院医院发展分院区的核心目标之一。

「要鼓励医院在医疗资源相对紧缺的地方建分院，如果这个地方医疗资源已经过剩了，大家还一窝蜂跑去建，我认为是不合理的。」郭科说，同时分院区的功能定位要特色鲜明，各院区之间应差异化发展，「在分院区复制一个主院区是不现实的，也存在重复建设和资源浪费」。

「分院区的建设和管理不是主院区的简单复制，更不能抢资源、占地盘、无序扩张。」浙江省医院协会会长马伟杭解读道，《通知》明确提出对医疗资源基础条件不同的地区，要采取不同的分院区规划布局要求。

实际上，对于如何实现分院区科学布局发展，官方解读给出明确解决方案：

一是「从无到有」：

在医疗资源薄弱的边远地区、城市新区等，规划布局综合性院区，满足当地群众基本医疗服务需求。

二是「从有到强」：

在医疗资源有一定基础的区域，建设发展具有特色的专病、专科中心，满足群众多层次、多样化就医需求。

三是「从强到精」：

鼓励在分院区布局优势学科群，探索以重要系统、重点器官、重大疾病为核心的中心化建设发展模式，建立肿瘤综合治疗中心、神经系统疾病中心、心血管疾病中心等，逐步建立学科融合发展模式；

四是连续服务：

建立不同院区间患者转诊、会诊机制，为患者提供诊疗-护理-康复的连续性服务。

五是功能切换：

探索主院区、分院区转换机制，分院区稳定运行，其综合服务能力完全超越、可替代原主院区时，可考虑将分院区调整为主院区进行管理。

「『将分院区调整为主院区进行管理』，这为高起点、高质量定位分院区建设与管理指明方向。因此，一些居于城市核心区域的『老牌』高水平公立医院要做好长远发展的谋划。」马伟杭解读道。

他指出，由于历史和发展的原因，许多实力强的高水平医院主院区地处繁华市区，发展空间、结构布局、资源统筹等高质量发展的相关条件受到严重制约。

例如，浙江大学医学院附属第一医院，是国家首批公立医院高质量发展试点医院，同时承担国家医学中心和区域医疗中心建设任务，但其地处杭州市中心庆春路，占地面积受限，难以在现有空间上进一步发展。

而通过在余杭区建设分院区，并将其规划为未来的主院区，浙江大学医学院附属第一医院与浙江大学医学中心（浙江良渚实验室）拟共同将其打造成医学科技研发和临床医学实践的策源地、转化地。

同等：人才考核与医院评审

没有人才支撑，医院无法可持续发展；没有人才储备，优质医疗资源也必将被摊薄。

根据《通知》，各地指导公立医院在做好人才储备的前提下，适度发展分院区。

「提前储备人才是肯定的，但并不是说专门为某一个院区招聘一批人，而是预估一下，新院区开业后，大概有多大的人才缺口，在此之前，就通过招聘或培养的方式储备好。」郭科说。

「一般新建一个院区需要两年时间，这段时间也是进行人才储备的时间。」董蒨提到，医院一方面要招聘年轻医护人员，另一方面从福利待遇上引导资深专家扎根新院区。

「护理人员至少要提前一年储备，医生至少提前两年储备，储备的数量应该达到医院本部人员的30%。」国家卫生健康委医政医管局医疗机构处相关负责人在接受专访时表示。

郭科也反复向健康界强调，分院区的人员配备是结构化的，不同层次的人才不可能在短时间内培养出来，因此各个院区的人力资源必须打通使用，各个层级的人员需要在分院区流动使用。

复旦大学医院管理研究所所长高解春用「人才柔性流动」来作诠释。

《通知》同样认可上述做法：针对不同院区对应发展阶段，可适当予以支持倾斜，有效调动医务人员积极性。但在绩效管理与考核制度，主院区和分院区的工作量同等作为职称晋升、定期考核等的依据。

此外，《通知》首次明确了公立医院分院区与主院区在临床技术应用领域实行「同步」管理。这也实现了医师医疗技术资质在不同院区间互认。

同等考核的还有评审评价。

《通知》提到，各分院区不单独进行评审评价和审核校验。在主院区下一周期校验时，以主院区与各分院区为整体进行评审评价和审核校验，结果由主院区、分院区同等享有。

董蒨分析认为，这一规定对部分主院区和分院区实力相差较大的医院来说，有一定利好。

「实力较弱的分院区凭自己或许无法拿到较高的评级，但综合到一块，或许就能实现高评级。」董蒨分析道，反之，分院区实力太弱，同样会拉低主院区的级别。

值得一提的是，分院区在开办当年度可不参加公立医院绩效考核，下一年度应当与主院区作为整体纳入考核。