在9月3日《国家医保局对十三届全国人大五次会议第6102号建议的答复》中，国家医保局明确提及集中带量采购重点将用量大、采购金额高、竞争充分、临床使用成熟的药品纳入采购范围。

其实，这四条纳入原则早已被业内熟知，但随着集采常态化的推进，似乎有越来越多的省际带量采购基于这四条原则的遴选标准开始放松。

而其中用量大、采购金额高的原则放松也无可厚非，毕竟大品种都招完了，大不了从最开始的5000W/年的纳入标准降低到1000W/年；临床使用成熟也可以被广义的视为上市时间长（过了专利期）的都满足使用成熟的要求。只有“竞争充分”这一原则的制定标准，往往会使业内人士疑惑——到底怎么样的市场格局才算是“竞争充分”呢？

01 什么样的产品可以被算做“竞争充分”

首先，“竞争充分”并不仅由政策制定者来给出结论，它是一个相对确切的经济学词汇。在经济学定义上，充分竞争是指市场内所有的资源都已经被调动，不存在任何人或集体可能出现的垄断性。在影响竞争的诸多因素中，供应商数目的多少对于竞争是否充分起到了重要作用。但到底有多少家供应商才能算竞争充分，这却并不是一个完全封闭的问题。

可能是受最初国家集采政策的影响，我们通常认为在药品招采的过程中，满足3家企业生产是“竞争充分”的必要门槛。

事实上，在讨论竞争充分的时候有一个经典的案例：在全球商用飞机市场，全球仅有波音和空客两个厂家可以制造，但无论是从利润率的角度还是客户需求的角度来看，波音和空客的竞争都是相当充分的；这也反向告诉我们，当势均力敌时，仅需两个供应商即可满足竞争充分的条件。

但是，这也不是相关部门可以随意对仅有两家供应商的产品随意展开招投标的理由。

一方面，绝大部分只有两个供应商的竞争格局无法实现势均力敌，产品、渠道、网络等因素都容易造成垄断，进而造成一家独大的格局；另一方面，即使二者可以势均力敌，这种动态平衡也是相当微妙的，当这两家企业中的任意一家在客观上出现产品质量、运营风险等问题时，或者任意1家企业在主观上出现低价倾销等霸占市场的意愿时，这种势均力敌的平衡将瞬间坍塌为寡头垄断，届时市场的供需关系也就发生颠覆式的变化。

也正因如此，监管机构在对不足3家企业供应的市场展开调节时，其力度也是十分谨慎的。

国家发展改革委等部门在今年8月1日发布了《关于严格执行招标投标法规制度进一步规范招标投标主体行为的若干意见》（发改法规规〔2022〕1117号），其中第13条明确提及：“有效投标不足三个的，应当对投标是否明显缺乏竞争和是否需要否决全部投标进行充分论证，并在评标报告中记载论证过程和结果。”也是从立法的角度，提示各级政府部门审慎展开竞争不充分产品的招投标工作。

在这里，我们就基本可以得出一个初步的结论了——在非垄断的背景下开展招投标时，采取3家及以上企业投标的产品组作为竞争充分组是合理的，而对不足3家企业投标的部分未必就竞争不充分，但需进行充分论证。

02 竞争不充分药品应如何应用于招采目录遴选

地方带量采购发展到现在，对竞争不充分的药品展开招采探索在各地带量采购都有出现。

但在笔者看来，自8月1日《关于严格执行招标投标法规制度进一步规范招标投标主体行为的若干意见》发布后，继续对仅有两家企业生产的药品展开带量采购工作似乎应当适度谨慎。

尤其是部分省份，在描述入围品种的遴选原则时仍然沿用过往的：“在用量较大、采购金额较高、竞争充分、临床使用成熟的药品中，通过专家遴选形式确定采购品种”的说法，却在最终给出的招采目录里存在大量的仅有两家企业投标的产品组。

这时，建议对少于两家生产企业参与投标的药品展开带量采购的产品组，参照发改法规规〔2022〕1117号的要求，出具一份调研或评估报告来论证其竞争的充分程度，而不是仅仅以“专家遴选”为所有理由。

过去3年的地方带量采购经验告诉我们，“万物皆可集采”并不是一句玩笑话，而是政府切切实实的决心。

只是建议对于即将展开带量采购的药品充分展开调研，至于竞争不充分的药品更应如此。因为对于一个药品而言，如果上市多年后仍然处于竞争不充分的状态，其背后一定是有故事的，可能是由于工艺的原因导致后来者无法仿制，也可能是由于原料垄断的原因导致后来者无法生产，亦或可能是由于市场体量较小、跨通用名之间竞争充分等原因导致其他企业无仿制意愿。这些可能的原因，都是政府在带量采购正式文件出台之前需要提前厘清的。

03 竞争不充分药品的招采规则设计应有何不同

在招采规则方面，经笔者不完全统计，竞争不充分药品的招采方法大体分为以下四类。

第一种是最为简单的分组后比价格，价低者中选，价高者落选。这种方法对原本价格更低的药品过于有利。也就经常会出现价高者完全无法应标，价低者象征性降价即可中标的情况，导致拿不到应有的降幅，医院用不到想用的药品（绝大部分情况下贵有贵的道理）。也正是如此，这种方法在竞争不充分组已逐渐被淘汰。

第二种方法是在第一种方法的基础上，加上了绝对降幅的要求。这种方法就大幅度提高了最终的降幅比例，也是目前较多省份采用的主流方法。但这种规则有一个天然的缺陷就是容易流标，因为本身竞争不充分的药品市场往往就在不饱和的状态，而在约定采购量偏低、降幅要求过大等等因素的影响下，企业在参与投标时就完全丧失了降价的动力进而导致流标。

但近年来，很多标书开始大幅度强调对流标药品的管理。以广东联盟为例，产品流标后甚至不能在广东省挂网销售，这样一来，企业最后的通路被堵死了，不得不乖乖应标。

但我们转念想之，带量采购之所以优于其他招采方式，就是因为它存在量价挂钩的关系，能带给企业充足的降价动力，而当企业中标的初衷从以价换量被迫替换为行政手段管控的压力时，是否有些违背政策的初衷呢？

第三种方法就是完完全全的压力式应标——设立降幅基准展开议价谈判，中选后带自身量。这种方法更加是为了降价而设计标书，中选后无任何明显红利，落选后则丧失游戏资格，好在使用这种规则的省份极少，近年来也逐渐的被淘汰了。

第四种方法是采取综合评分的方式，最高分中选。这种方法相对更加科学，但其中的指标设计相对复杂，且同样容易出现最高分企业价格或降幅不达标，最低价企业评分不合格的尴尬局面进而产生流标。

在笔者看来，根据所招采的产品特性，无论是采取分组比价（分质量层次）的方法，还是采取综合评分的方式来招采都是相对合理的。关键点在于，政府能否对招采的结果展开准确的分析研究，如该低价是否存在倾销或原料药垄断，流标是由于竞争的动力不足还是企业之间串标。同时，在调查后明确发现不存在串标的情况下，应当对自身所招采出的结果予以接受，如果是本身政策设计的原因导致企业无动力进行降价，又何须强制其接受流标限制的结果呢？

04 结语

在笔者看来，竞争不充分药品因为市场供应的饱和度较低，往往更加需要的是跨通用名之间的市场竞争，以及更加广阔的渠道准入网络；一旦进入地方带量采购，由量价关系所衍生出的降价动力是相对较弱的，唯一具备吸引力的，是由带量采购中选身份所衍生出的准入红利，而在现阶段，这种中选身份所产生的准入红利对于原本没有报量的医院来说是极其微弱的。

换而言之，政府如果想真正的以动力驱使这些疗效、安全性俱佳的竞争不充分产品降价，仍需要很长的配套思路来进行探索。而对于竞争不充分药品的生产企业而言，在政府探索的过程中，积极的给予反馈建议是十分必要的。

纵观历史，成功的改革从来都是社会各界的共同努力与积极奔赴。面对地方带量采购已然成为常态化趋势的今日，作为直接参与者的企业，应当共同期待和支持带量采购政策的日益完善。