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PDUFAⅧ谈判聚焦孤儿药豁免漏洞、研发本土化引导及费用控制争议，调整将直接影响药企合规成本与研发策略方向。

近期，FDA公布了多份《处方药用户费用法案》(PDUFA Ⅷ)授权谈判会议纪要，涉及不少现行政策的潜在调整。现行PDUFA Ⅶ将于2027年9月30日到期，谈判结果将直接决定2027—2032年FDA药品审评的经费来源。作为连接监管机构与受监管行业的关键纽带，PDUFA是观察美国医药政策走向的风向标。

截图来源：FDA官网

完善扶持政策

在PDUFA Ⅷ财务小组会议上，FDA明确释放出信号：必须堵住现行制度中的费用豁免“漏洞”，防止非孤儿药适应症产品继续“搭便车”享受本应属于罕见病领域的政策优待。

争议的核心在于“孤儿药费用豁免机制”的适用边界。按照现行规则，获得孤儿药认定的产品在申请上市时可免除高昂的申请费，且在获批后往往能豁免年度项目费。然而，FDA相关负责人指出，部分药企在利用孤儿药适应症获得首轮豁免后，随后通过补充申请(Supplement)将产品适应症扩展至非孤儿药适应症领域，却依然保留了费用的减免资格。

为此，FDA提出了一项修正案：如果某项申请最初获得了孤儿药费用豁免并获批，若药企后续提交补充申请以扩展其用途至非孤儿药适应症，该补充申请必须缴纳申请费用。更为严厉的是，修正案明确规定，任何拥有已获批非孤儿药适应症的产品，将被排除在PDUFA年度项目费用豁免的资格之外。

这一政策调整的财务冲击力对于企业而言是实实在在的。以2026财年的标准测算，一份包含临床数据的生物制品许可申请(BLA)或新药申请(NDA)的费用高达470万美元，而获批产品每年需缴纳的PDUFA项目费也达到了44.22万美元。对于那些采取“罕见病切入、大众病扩容”商业策略的药企而言，这意味着可能直接增加数百万美元合规成本。

即便只有少数申请受到影响，一些业内人士仍担忧该变化对孤儿药研发的影响。这种焦虑情绪并非空穴来风。近年来，美国孤儿药研发激励环境持续恶化。从2017年税改法案大幅削减孤儿药研发税收抵免，再到深受初创企业依赖的罕见儿科疾病优先审评券(PRV)项目至今尚未续期，再到如今PDUFA费用豁免范围可能调整，可能会进一步挫伤资本进入高风险罕见病领域的积极性。

引导回归本土

FDA还希望在PDUFA Ⅷ纳入促进美国本土药物研发和生产的激励措施。面对近年来早期临床试验向海外地区转移的趋势，FDA试图打破惯例，利用PDUFA的收费杠杆强力引导药物研发回归美国本土。

在近期的多轮谈判中，最引人注目的是建议对未在美国开展Ⅰ期临床试验的申办方，在新药临床试验申请(IND)阶段之后就开始征收年度费用。这一提议打破了PDUFA长期以来主要在上市申请阶段收费的传统，将收费节点大幅前移。此外，监管机构还提议实施差异化的审评时限制度，即根据现场检查涉及的是国外设施还是国内设施，设定不同的补充申请审评周期，以此增加海外研发的时间成本。

更进一步的本土化限制体现在针对小企业的扶持政策上。FDA提议收紧小企业费用豁免(Small Business Fee Waiver)的资格门槛，建议将申请人资格严格限制为“位于美国本土的企业”。

这一豁免权对于未盈利的生物技术公司至关重要，符合条件的企业(员工少于500人、无获批产品且属首次提交申请)可免除高昂申请费。FDA提供的数据显示，自2022年以来，约75%的小企业豁免资格实际上已经流向了美国本土公司。

对于这种做法，行业代表表示担忧。药物开发本身是九死一生的风险投资，相关统计数据显示，约90%的候选药物在到达上市申请及PDUFA缴费阶段前就已经失败。如果在极早期的IND阶段就对企业征收高昂费用，势必会加重初创生物技术公司的现金流负担，甚至导致部分创新项目因资金枯竭而胎死腹中。

不少业内人士认为，监管机构更应致力于解决导致临床试验外流的根本原因——即美国本土高昂的试验成本与复杂的行政壁垒。行业代表建议，通过缩短Ⅰ期临床试验的审评启动时间、标准化临床试验行政流程、扩大单一机构审查委员会的适用范围，以及明确毒理学数据要求等，才是吸引研发回流的有效路径。目前，尽管双方同意在后续会议中继续探讨这一议题，但在将“本土化强制条款”写入最终承诺函的问题上，分歧依然巨大。

控费举措存疑

在具体的账本核算上，如何遏制PDUFA计划规模的连年膨胀，也是各界关注的重点。在谈判中，行业谈判代表明确提议剔除或限制多项历史上导致费用自动上涨的机制，其中最受诟病的是“能力规划调整”(Capacity Planning Adjustment)。这是一项自2018财年引入的复杂算法，旨在根据预测的工作量增长自动增加FDA的人员配置资金。然而，实际运行数据显示，该机制已成为推高费用的主要推手之一，截至2025财年，平均每年为PDUFA目标预算额外增加了1870万美元。

相关负责人称，2024财年PDUFA费用的显著上涨，主要归因于当年提交的付费申请数量出现了不可预测的波动，而非机构人员的无序扩张。为了降低这种波动带来的影响，FDA已经开始在费用设定计算中引入10年平均值模型。此外，目前的PDUFA计划为细胞与基因疗法等前沿领域日益增长的审评工作量提供额外资金。业界代表对此尚持保留态度。

距离现行PDUFA法案2027年9月30日的失效日期尚有时日，但谈判桌上的硝烟已然升起。最终的谈判结果将以承诺函的形式呈现，并需经美国国会批准生效，其具体条款预计将对未来五年全球药企进入美国市场的门槛与路径产生直接影响。