5月24日，国家药监局发布《关于加强委托生产药品上市许可持有人监管工作的通知》（征求意见稿）（以下简称《通知》）。该《通知》以《药品管理法》《药品生产监督管理办法》为依据，强化委托生产许可管理，强化委托生产的质量管理，强化对委托生产持有人的监督检查。这体现了落实药品上市许可持有人的主体责任，也是《药品管理法》第6条的鲜明写照，即“药品上市许可持有人依法对药品研制、生产、经营、使用全过程中药品的安全性、有效性和质量可控性负责”。

严格委托生产的许可管理

《药品生产监督管理办法》第7条规定，委托他人生产制剂的药品上市许可持有人，应当具备本办法第六条第一款第一项、第三项、第五项规定的条件，并与符合条件的药品生产企业签订委托协议和质量协议，将相关协议和实际生产场地申请资料合并提交至药品上市许可持有人所在地省、自治区、直辖市药品监督管理部门，按照本办法规定申请办理药品生产许可证。因此，《通知》要求对委托生产许可进行审查时，严格审核受托方所在地省级药品监管部门出具的药品GMP符合性检查告知书以及同意受托生产的意见。

而且，在行政许可审查时，应当以事实为根据，《行政许可法》第34条第3款规定，根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。据此，《通知》规定对委托生产申请人开展现场检查。

强化委托生产的质量管理

《药品管理法》第31条第1款规定，药品上市许可持有人应当建立药品质量保证体系，配备专门人员独立负责药品质量管理。这体现了政府监管与企业自律的结合。据此，《通知》明确要求“持有人应当设立职责清晰的管理部门，配备与药品生产经营规模相适应的管理人员，按规定建立覆盖药品生产全过程的质量管理体系。”《通知》还对委托生产无菌药品、中药注射剂、多组分生化药、生物制品（疫苗、血液制品除外）的，就持有人全过程质量管理体系的建构提出了要求。

《药品管理法》第31条第2款规定，药品上市许可持有人应当对受托药品生产企业的质量管理体系进行定期审核，据此，《通知》要求持有人对生产用原料的供应商进行现场审核，确保各场地生产用原料的产地、来源、供应商和质量标准等一致。

《药品管理法》第31条第2款还规定，药品上市许可持有人应当监督受托药品生产企业持续具备质量保证和控制能力。对于如何监督，《通知》要求对于特定类型的药品委托生产，要根据生产规模，选派具有相关领域生产质量管理工作经历、熟悉产品生产工艺和质量控制的人员入驻受托生产企业，对产品生产管理、质量管理进行现场指导和监督。《通知》还要求持有人应当对原料、辅料、直接接触药品的包装材料和容器的进厂检验严格管理，并对制剂产品的出厂放行前检验加强管理。必要时，持有人可对受托方的药品生产记录、检验记录、偏差调查进行审核。

强化对委托生产持有人的监督检查

监管机构要做好日常监督管理工作，并针对行政相对人采取必要的监管措施，都要以从行政相对人一方获取常规信息或特定事件信息为前提。“情报是燃料，没有它行政机器就无法发动。”信息的获取构成了药品监管的前提，信息的获取则有赖于监督检查的展开。《药品管理法》第99条规定，药品监督管理部门应当依照法律、法规的规定对药品研制、生产、经营和药品使用单位使用药品等活动进行监督检查。《药品生产监督管理办法》第49条规定，省、自治区、直辖市药品监督管理部门应当对原料、辅料、直接接触药品的包装材料和容器等供应商、生产企业开展日常监督检查，必要时开展延伸检查。《药品生产监督管理办法》第50条规定了药品上市许可持有人、受托生产企业所在地省级药品监督管理部门的监督检查信息互相通报。《药品生产监督管理办法》第53条规定了药品生产监督检查的主要内容。

《药品管理法》与《药品生产监督管理办法》着重规定了行政检查权以及行政检查程序、方式、内容。《通知》要求督促委托生产持有人开展全面自查，这体现了药品生产监管中行政监管与自我监管的结合，有助于更好配置监管资源，降低监管成本，更好促进医药产业发展。《通知》规定了行政监督检查的重点，这体现了风险治理的理念，关键在于检查质量管理的基本组织架构、基本制度实施，这一方面为上市许可持有人设定了最基本的义务，同时又为其履行质量管理职责赋予了一定的灵活性。

《药品管理法》第32条第2款规定，“药品上市许可持有人和受托生产企业应当签订委托协议和质量协议，并严格履行协议约定的义务。”《药品生产监督管理办法》第42条第2款规定，药品上市许可持有人委托符合条件的药品生产企业生产药品的，应当根据国家药品监督管理局制定的药品委托生产质量协议指南要求，与其签订质量协议以及委托协议，监督受托方履行有关协议约定的义务。《通知》还要求药品监督管理部门应当监督委托双方按订质量协议并履行协议约定责任的情况，这也是贯彻《药品管理法》的题中之义，持有人不得通过质量协议转移依法应当由持有人履行的义务和责任。

政策背景

现行《药品管理法》第6条明确规定国家对药品管理实行药品上市许可持有人制度。药品上市许可持有人依法对药品研制、生产、经营、使用全过程中的药品安全性、有效性和质量可控性负责。以法律形式确立药品上市许可持有人制度，有助于压实主体责任，重构监管模式，鼓励研发创新，促进行业发展。第一，有利于厘清药品全生命周期各参与主体的法律责任，强化药品上市许可持有人对药品质量安全的主体责任。第二，有利于形成以上市许可持有人为核心的全过程、全链条监管模式，提升药品监管效能。第三，有助于研发者最大限度享受创新带来的成果，有助于激发科研机构和人员创新的积极性，并明确和强化科研机构和人员在药品全生命周期中承担的法律责任。第四，实行生产许可与药品注册相分离，有利于药品行业的优胜劣汰、结构调整和升级换代，促进资源优化配置。

作为国际通行的做法，药品委托生产是一种资源共享及双方受益的生产形式，能够促使整个药品行业的生产资源得到合理配置，促进整个行业的科技进步和发展。在我国，药品委托生产经历了从全面禁止到逐步放开再到制度规范的发展历程。《药品管理法》第32条对药品委托生产进行了专门规定。药品上市许可持有人可以自行生产药品，也可以委托药品生产企业生产。药品上市许可持有人和受托生产企业应依法履行药品质量保证义务。

药品属于特殊的产品，直接关乎消费者的生命和健康。为此，在充分发挥委托生产优势的同时，应当以“质量控制体系”为核心，确保药品的安全性、有效性和质量可控性。明确界定委托方和受托方质量部门的责任。

《民法典》第919条规定，委托合同是委托人和受托人约定，由受托人处理委托人事务的合同。《药品生产监督管理办法》作为国家市场监督管理总局颁布的部门规章，在该办法第42条中，规定药品上市许可持有人委托生产药品的，应当符合药品管理的有关规定。药品上市许可持有人委托符合条件的药品生产企业生产药品的，要承担如下义务：（1）对受托方的质量保证能力和风险管理能力进行评估；（2）根据国家药品监督管理局制定的药品委托生产质量协议指南要求，与其签订质量协议以及委托协议；（3）监督受托方履行有关协议约定的义务。根据《药品生产监督管理办法》第53条的规定，药品生产监督检查的主要内容包括药品委托生产质量协议及委托协议。